ללמוד מהצלחות? - המדיניות הכלכלית-חברתית של ממשלת רבין 1974-1977

מאת: דודי נתן  ::  גליון מס': 24

הממשלה הישראלית האחרונה שנקטה במדיניות חברתית כלכלית שמאלית היתה ממשלת רבין הראשונה,שהנהיגה את המדינה מ-1974 ועד המהפך ב-1977. ממשלה זו ביצעה שינוי חברתי-כלכלי מדהים. היא הביאה לצמצום פערים והקטנת העוני, שמרה על תעסוקה כמעט מלאה וביססה את מדינת הרווחה האוניברסאלית בשירותים חברתיים לכל. איך הם עשו את זה? השאלה הזו חשובה לנו היום יותר מתמיד מפני שלראשונה מאז 1977 יש סיכוי להנהגה שתוביל קו כלכלי-חברתי שמאלי. גם עמיר פרץ, כמו רבין, שם דגש על החזרת מדינת הרווחה האוניברסלית, ובמסגרתה צמצום פערים והקטנת העוני. פרץ יכול, אם כך, ללמוד מרבין כיצד להוביל מדניות כלכלית מרחיבה, יציבה וטובה לאזרחים.

שאלה לא פחות חשובה היא מדוע נכשלה ממשלת רבין בבחירות ומדוע גם היום כמעט אין יודעים על הישגיה הגדולים בתחום הכלכלי-חברתי. חשוב ללמוד גם מכשלונותיה של ממשלת רבין כדי ששלטון השמאל, לכשיבוא, לא יארך רק ארבע שנים, או פחות. כאן אשרטט אם כן את עיקרי המדיניות של ממשלת רבין ושר האוצר שלו יהושע רבינוביץ ואבדוק מה מתוך מדיניות זו ישים גם היום.

נתוני הפתיחה של ממשלת רבין היו קשים. הוא נכנס לתפקידו כראש-ממשלה ביוני 1974 לאחר המשבר הגדול של מלחמת יום הכיפורים. המשבר היה חברתי ופוליטי אבל גם כלכלי. מבית - סבל המשק הישראלי מאובדן תוצר של כמעט שנה שלמה בגלל מלחמת יום-כיפור; מחוץ - משבר הנפט בעולם הביא לתחילת השתוללות ההון הפיננסי, לעלית מחירי היבוא ולחיסול איטי של מדינת הרווחה המערבית באמצעות התופעה החדשה שנקראה אז, כמו היום – הסטגפלציה – שילוב של אבטלה ואינפלציה. המצב הנתון כלל פערים גדולים, עוני ומדינת רווחה בחיתולים.

המעשה החברתי

מצד שני היתה באותה התקופה גם הזדמנות לשינוי. הפגנות הפנתרים בשנים 1971-1972, יצרו אוירה של 'דרוש שינוי', (אם-כי מלחמת יום-כיפור הסיטה את תשומת הלב לכיוון אחר – 'המחדל' הביטחוני ושינוי הקונספציה). אל אלה התווסף דו"ח ועדת ראש הממשלה לילדים ונוער במצוקה. הדו"ח היה תוצאה של עבודת ועדה בראשות ישראל כץ, שהקמתה היתה אחת התוצאות של הפגנות 'הפנתרים השחורים', ופעלה בהקף וברצינות ראויים לציון.

רבין מינה את יהושע רבינוביץ' לשר אוצר בממשלתו. כמו כן הוא מינה יועץ לראש הממשלה לעניני רווחה, בשם ברוך לוי. לוי, שהיה חבר בועדת כץ, הקים צוותי עבודה בשלושה מעגלים:

• המעגל הציבורי – הוקמה 'מועצה לעניני רווחה חברתית'. המעצה נפגשה מדי שלושה חודשים, וכללה שרים, מנכ"לים, ראשי עיירות פיתוח, ראשי מערכות, אנשי ציבור (ובהם גם מהפנתרים). היו אלו דיונים ציבוריים ופומביים על כל תחומי הרווחה שקודמו אז. בדיונים השתתפו נציגים משכונות ועיירות ששטחו את הבעיות שנראו להם בוערות.
  
• המעגל הממשלתי – ועדת השרים לעניני רווחה, החלה לתאם ברצינות, לראשונה, עבודת רווחה כוללת, ולהוות גורם לחץ ממשלתי.
  
• המעגל המקצועי – הוקם צוות של אנשי מדעי החברה שבדק אפשרויות פעולה שונות בתחומי רווחה וקידם יוזמות על פי הממצאים.
  

המערכת הזו סייעה לבסס חוקי רווחה, לקדם תוכניות פיתוח וטיפוח ועוד.

המעשה הכלכלי

עיקר השינוי נוצר בשדה הכלכלי. הצעד הראשון של ממשלת רבין היה לא להתפתות למיתון, דהיינו, לא להקטין באופן דרמטי את התקציב למרות המצב הכלכלי הקשה, לא לקצץ לקצץ ושוב לקצץ ולדרוש מכולם להדק חגורות. גם החוב הענק שיצרה מלחמת יום-כיפור וצמצום דרמטי ביתרות מטבע החוץ לא גרמו לרבין ולרבינוביץ להתוות מדניות של ריסון כלכלי קיצוני שהיה מתקבל במחיאות כפיים בקרב כלכלנים בארץ ובעולם (תארו לכם מה פרס או ביבי היו עושים עם הזדמנות בלתי-חוזרת שכזו, שכו-ו-ו-לם מסכימים שצריך מדיניות ריסון הוצאות. זו היתה הזדמנות מצוינת להגדלת העושר למעטים, "הגמשת" העבודה הרווחה והאדם בכלל).

מה עשתה אם כך ממשלת רבין? היא נקטה מדניות ריסון מסויגת מאוד ובמקביל הגדילה את התקציבים החברתיים. תארו לכם את ישיבת ועדות הכספים של הכנסת, כאשר שר האוצר רבינוביץ' ואנשיו מגיעים לדווח על הצעדים הכלכליים. כל חכ"י הימין צעקו במקהלה: "לקצץ, לקצץ, לקצץ..." יוחנן בדר טען ש"גרעון זה פשע", אחרים התקיפו את אי-קיצוץ הסובסידיות, ועוד התקיפו את רבינוביץ' על שהוא רך מדי מול ההסתדרות...

"לקצץ" "לקצץ" "לקצץ". רק משה ארנס היה מקורי, הוא בכלל רצה משטר חרום...
ורבינוביץ'? הוא לא התעלם מהמצב ומהתגובות. הוא חזר ואמר: אנחנו הולכים על סף תהום אך נזהרים שלא להדרדר למיתון ואבטלה. התהום רבצה לפתח הכלכלה הישראלית בדמותן של יתרות מטבע חוץ קטנות והולכות וחוב גדל. אך רבינוביץ ורבין לא הסכימו להכנע לדרישה לקיצוץ רחב. סף התהום היה קיצוץ מתון, על סף הנדרש, כדי לא לצלול לחוב שיביא לאיבוד העצמאות הכלכלית ויחייב שינוי כלכלי קיצוני.

ואכן, בתהליך הדרגתי, הכלכלה התאוששה. לא היתה כמעט צמיחה בשנים 74-77, האינפלציה עמדה סביב 30%, אבל המינוס הגדול נסגר. ב-76 החלה עליה דרמטית ביצוא, 77-78 היו מתוכננות להיות שנות החזרה למתווה צמיחה.

מתווי המדיניות היו מודעים לכך שאפשר היה להגיע לצמיחה מהר יותר, אך אז אי-אפשר יהיה להרחיב תקציבים חברתיים. רבינוביץ' הסביר שכדי להניע את הצמיחה צריך לקנות חומרי גלם במטבע חוץ, קניה רחבה תעלה את האינפלציה - בגלל ההתייקרות בכל העולם. כך יאלצו לבצע מדניות של קיצוצים. לכן העדיפו את הצמיחה האיטית.

מה היתה מטרת ההליכה על סף התהום? שמירה על תעסוקה מלאה, והגדלת תקציבים חברתיים.
הנה דוגמא אחת למדיניות ממשלה זו, שבמבט ראשון נראת ימנית: ב-1975 ישמה הממשלה את 'רפורמת בן-שחר' במיסוי, שכללה הורדת המס השולי, ופישוטו וכן ביטול פטורים רבים ומסובכים. בניגוד למראית העין הראשונה היתה הרפורמה צעד מצמצם פערים. היא תיקנה עיוותים רבים שהצטברו במשך כמה שנים במערכת המס הישראלית ואפשרו למעמד הביניים הגבוה להעלים הכנסות רבות. התוצאה של הרפורמה היתה עליה בגבית המס. ובנוסף קצבאות הילדים הוכנסו לתחשיב המס הכולל והוגדלו מאד. כך הביאה הרפורמה להגדלת השויון.

בסופה של התקופה מדינת הרווחה התבססה (בספרות הרלוונטית זאת נקראת 'תקופת ההמראה'), התקציבים החברתיים גדלו משמעותית ויחסית מכ-12% מהתוצר לכדי 19% ממנו. כל זה שונה מאד ממה שהיה לפני-כן, וממה שהיה אחר כך.

הליכה על סף תהום לא היתה קלה אז. סביר להניח שבתנאי פתיחה 'נורמליים' - בלי מלחמת יום-כיפור והשינוי הכלכלי בעולם - התוצאות היו טובות ומהירות פי כמה. אבל מצב זה רק מדגיש כי הדרך להוציא את הכלכלה והחברה הישראליות מהפערים הבלתי נסבלים תלויה קודם כל ברצון ובמדיניות ולא ב"תנאים" או ה"מגבלות".

הכשלון הפוליטי

התוצאות הכלכליות-חברתיות היו אם כן מוצלחות. בנוסף נחתם בתקופה זו הסדר הביניים עם מצרים שהיה בזמנו השג גדול וכן נפתחו חקירות בענייני שחיתות. אז למה כל זה נבלם והעבודה נפלה במהפך של 1977?

בין התהליכים ארוכי השנים שהפילו את השלטון הארוך של מפלגות העבודה חשוב להזכיר את הניכור והכעס של המזרחיים כלפי מפא"י שבא לידי ביטוי משמעותי בפעולות הפנתרים השחורים. תהליך נוסף היה הסלידה הכללית כלפי מפא"י שהפכה למפלגת העבודה. הסלידה הזו התחזקה לאחר המחדל של יום-כיפור.

ההסברים הללו חשובים מאוד, אבל חשוב מהם לעניינו כיוון הסברי אחר: בחברה הישראלית היו בשנות השבעים גורמים חזקים שהמדיניות הכלכלית-חברתית והביטחונית של ממשלת רבין לא התאימה להם. ראשית, הימין המוצהר שהתנגד הן למדניות החברתי-כלכלית והן לזו הביטחונית בבוטות ובגלוי (אם כי בציבור הרחב הם דיברו "לטובת השכבות החלשות"). אבל הגורם המרכזי והחשוב שהוביל למעשה את נפילת ממשלת רבין היה המעמד הבינוני שהתמרד כנגד מהלכים שעיקרם העברת תקציבים לשכבות חלשות.

בשנות השבעים עדיין לא היה נהוג להגיד ש"הם לא צריכים" ולכן היה צורך בסיסמאות אחרות להובלת המהלך. אז עלו על נס את ה"מלחמה בשחיתות", את "שינוי מבנה הממשל", וגם "חולשת המערכות". התשובה לרעות החולות הללו היתה "מקצוענות". הסיסמאות מתאימות במיוחד להתקפה על תקציבים ממלכתיים גדולים. מזכיר קצת את היום. לא?

את החיבור בין מעמד הביניים, שרובו תפש את עצמו כליברלי בענין המדיני, לבין הימין, עשו שמעון פרס וד"ש. פרס החל במהלך מתוך הממשלה – הוא שם רגליים והפריע למהלכים. בין השאר חזר ודרש הגדלת תקציב הביטחון ודחף את הקמת ההתנחלויות הראשונות. העיתונות, ובמיוחד עיתון הארץ, טשטשו את דימוי הנץ הטורף של פרס והדגישו את חולשת רבין ואלון במאבקם כנגד גוש אמונים. כך יצרו תמונה ש'רק פרס יכול'. כמו שרון - לא משנה מה הוא יכול, הוא יפרק את ההתנחלויות שהקים, הוא יצא ממקומות שלא הסכים לוותר עליהם.

ד"ש היתה מקלט לכל אנשי מעמד הביניים שברחו ממפלגת העבודה בנימוקים של "שחיתות" ו"הצורך במקצוענות" אבל בעצם – בגלל חוסר הרצון לשלם ולו מחיר קטן הדרוש כדי ששאר חלקי החברה יוכלו להצטרף למסיבה. מזכיר את הבריחה לקדימה? וכך, המעמד הבינוני המתמרד התאסף תחת כנפי ד"ש, שהיתה למעשה ימין מוסווה.

יחד עם הימין המוצהר – חירות, מפד"ל, הביאו למהפך המיוחל. ומכאן, במהירות, האבטלה גדלה וכך גם הפערים והעוני, תנופת מדינת הרווחה נעצרה. והשאר מסופר על גבנו עד היום.
הנוהים אחרי אלילי "המלחמה בשחיתות", ה"מקצוענות" ה"רק זה וזה יכולים" לא פעלו מתוך טיפשות אלא מתוך אינטרס. וכך גם היום. אבל בעצם, זה מה שהם בטיפשותם חושבים כאינטרס שלהם - מלחמה לשימור פער גדול בין החלשים לחזקים. למה טיפשות? כי במלחמה הזו אנשי המעמד הבינוני אולי מדמיינים לעצמם שהם יהיו חזקים, אבל האמת היא שמעמד הביניים נשחק כל הזמן (רק שזה קורה בהדרגה ולכן הוא מרגיש בזה לאט) ונדחק לשוליים. הדוחקים הם אותם חזקים שמעמד הביניים רואה כששותפים לו באותו אינטרס.

מה צריך ללמוד מהכישלון הזה? כיצד לנהל את הפוליטיקה הפנימית כך שלא יצוצו עוד ד"ש, 'שינוי' ו'קדימה'? התשובות לשאלות אלה סבוכות יותר מההליכה על סף תהום בתחום הכלכלי אבל אולי מסוכנות פחות. השלטון הישראלי הזניח את הסולידריות בין האזרחים והפוליטיקה הישראלית יצרה ניכור אצל חלק גדול מהאוכלוסיה. תיקון המהלכים הללו הוא אתגר לא קטן והוא משולב באופן בלתי ניתן להפרדה בצורך לצמצם פערים כלכליים.