הצעת חוק פנסיית חובה – האם יש סיבה למסיבה?

מאת: לילך לוריא  ::  גליון מס': 32

בחודשים האחרונים רבו המאמצים להנהיג פנסיית חובה בישראל. במסגרת מאמצים אלו גיבשה הממשלה בחודש מרץ 2007 הצעת חוק ממשלתית שמטרתה לחייב מעסיקים ועובדים להפריש כספים לקרן פנסיה. במקביל נערכו בחודשים האחרונים ניסיונות מטעם ההסתדרות, התאחדות התעשיינים, איגוד לשכות המסחר ולשכת העצמאים להגיע להסכם אשר יחיל פנסיית חובה על כלל העובדים במשק.

כשלון הניסיונות הקודמים להנהיג פנסיית חובה

ניסיונות להנהיג פנסיית חובה בישראל אינם עניין חדש. מאז קום המדינה הוגשו הצעות חוק שונות, רובן פרטיות, להנהיג פנסיית חובה. במקביל הוקמו לאורך השנים מספר ועדות (ובהן ועדת בר-ניב, ועדת אמיר וועדת פוגל) שתפקידן היה לבחון את הסוגיה. עד עתה כל הניסיונות לא עלו יפה: הצעות החוק השונות נתקלו בהתנגדויות מכיוונים סותרים – משרד האוצר, ההסתדרות, התאחדות התעשיינים, איגוד לשכות המסחר ולשכת העצמאים – ועל כן לא זכו להפוך לדבר חקיקה מחייב. ההמתנה להמלצותיהן של הוועדות הציבוריות שהוקמו שימשה כאמתלה בידי הממשלות השונות לשם דחיית הצעות החוק הפרטיות.

התנגדותו של משרד האוצר לאורך השנים להנהגת פנסיית חובה הייתה תמוהה במיוחד. חיוב העובדים לחסוך בתקופת עבודתם נועד, בין היתר, לכך שהעובדים לא יפלו כנטל כלכלי על המדינה לכשיגיעו לגיל זקנה. מסיבה זו נהגה מדינת ישראל, בדומה למרבית מדינות העולם הנאור, לעודד במשך שנים חסכון פנסיוני בדרך של תמיכה תקציבית בחיסכון באמצעות מתן הטבות מס ואגרות חוב מיועדות לציבור החוסכים. אלא שבאופן אבסורדי, דווקא התמיכה התקציבית היא שגרמה למשרד האוצר להתנגד באופן מסורתי להחלת פנסיית חובה על כלל העובדים במשק, בנימוק כי הנהגת פנסיית חובה לכלל העובדים תהא כרוכה בעלות תקציבית גבוהה מדי. תמוהה פחות הייתה התנגדותה של ההסתדרות לאורך השנים להנהגת פנסיית חובה, התנגדות שנבעה מעמדתה העקרונית לפיה הדרך הנכונה להסדרת יחסי העבודה במשק, ובכלל זה הנהגת ביטוח פנסיוני, היא באמצעות הסכמים בין המעסיקים לבין העובדים ולא באמצעות חקיקה ראשית.

במהלך השנים האחרונות חל שינוי בעמדותיהם של משרד האוצר ושל ההסתדרות. מהצד האחד, הרפורמות הפנסיוניות שביצע שר האוצר לשעבר, בנימין נתניהו, צמצמו באופן ניכר את אגרות החוב המיועדות שניתנו על ידי המדינה לעמיתים החוסכים לפנסיה, ובעקבות כך פחתה העלות התקציבית הכרוכה בהנהגת פנסיית חובה. מהצד השני, הירידה החדה במספר חבריה ואובדן מעמדה כגורם מרכזי בהסדרת יחסי העבודה במשק, הובילו את ההסתדרות לצדד בחקיקת חוק פנסיית חובה, וזאת על אף שהיא עדיין רואה בדרך ההסכמית את הדרך המועדפת. לאחרונה, לאחר שגברו הסיכויים לחקיקת חוק פנסיית חובה, הצטרפו אל התומכים בו גם איגוד לשכות המסחר ולשכת העצמאים אשר העדיפו לתמוך בהסדר ולהשפיע על תוכנו, במקום להתנגד לו ולהיוותר חסרי השפעה לגבי עיצובו.

הצעת החוק הנוכחית - 'העובד של אתמול' או 'העובד של היום'?

לנוכח תמיכה רחבה זו, נדמה כי יש להצעת החוק להנהגת פנסיית חובה סיכוי של ממש להפוך לדבר חקיקה מחייב אשר יחיל חובת ביטוח פנסיוני על כלל העובדים במשק. עם זאת, לנוכח מהותם של ההסדרים המוצעים, נדמה כי מוקדם עדיין לחלוץ את הפקק מבקבוק השמפניה. ההצעות השונות להסדרי פנסיית חובה, לרבות הצעת החוק הממשלתית, רואות לנגד עיניהן את 'העובד של אתמול' – שמועסק במקום עבודה אחד, במשרה מלאה, באותה מדינה במשך כל ימי חייו; הן מתעלמות מן 'העובד של היום' – שעובר לאורך חייו המקצועיים מעבודה לעבודה אחרת (או לאבטלה), ממשרה מלאה לחלקית, ממדינה אחת לשנייה ומהעסקה כשכיר להעסקה כעצמאי.

על כן, ההוראות שהופיעו בהצעות החוק הפרטיות שהוגשו בשנים 2005- 2006, ואשר הוציאו מתחולת החוק עובדים זמניים ועובדים בשכר נמוך, וגם ההוראה המופיעה בהצעת החוק הממשלתית החדשה ואשר מסמיכה את שר האוצר לפטור אוכלוסיות מסוימות של עובדים מתחולת החוק – אינן ראויות. הן מאיינות את מהותו של החוק שכן הן מוציאות מתחולתו את האוכלוסיות הזקוקות לו יותר מכל. על חוק פנסיית חובה להבטיח ביטוח פנסיוני לכלל ציבור העובדים במאה העשרים ואחת, לרבות עובדים בשכר נמוך ועובדים זמניים.

יתרה מזו, על חוק פנסיית חובה להביא בחשבון גם את האינטרסים המיוחדים של העובדים השונים ולהבטיח להם ביטוח פנסיוני ראוי. כך, למשל, על המדינה להשתתף בתשלומי הפנסיה של עובדים בשכר נמוך כדי להבטיח להם ביטוח פנסיוני ראוי, שכן יקשה עליהם לעמוד בתשלומי הפנסיה החודשיים, ולכשיגיעו לגיל זקנה יגלו כי הפנסיה העומדת לזכותם היא מזערית. בנוסף, על מתכנני ההסדר להביא בחשבון את היעדר האכיפה של זכויות משפטיות הנוגעות לעובדים מוחלשים ולעובדים בשכר נמוך. על כן, יש לקבוע מנגנון מיוחד אשר יבטיח אכיפה של זכויות פנסיה, באמצעות הביטוח הלאומי או אגף המיסים, כפי שהוצע על ידי ועדות שהוקמו בעבר.

באופן דומה, יש צורך להתייחס לאינטרסים הייחודיים של ציבור העובדים הגדול העובר מעבודה לעבודה וחווה תקופות של הפסקות עבודה בין העבודות השונות. כיום מבוססים הסדרי הפנסיה על רציפותן של הזכויות הפנסיוניות, כאשר תקופות של הפסקות עבודה עשויות להוביל לפגיעה קשה בהן. פתרון אפשרי הוא כי המדינה תיטול חלק בביטוח הפנסיוני של עובדים בתקופות של הפסקות עבודה. אפשרות חלופית היא הטלת העלות הביטוחית בתקופות של הפסקות עבודה, כולה או חלקה, על העובד עצמו.
לאחר שנים של ניסיונות להנהיג פנסיית חובה נדמה כי כיום לראשונה קיים סיכוי ממשי שהחוק יקרום עור וגידים. עם זאת, כדי שחקיקת החוק תהווה באמת סיבה למסיבה, עליו להבטיח לכלל ציבור העובדים, לרבות לעובדים בשכר נמוך ולעובדים הזמניים, ביטוח פנסיוני ראוי ומכובד.

לילך לוריא היא דוקטורנטית בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב ופעילה בעמותת "קו לעובד". עבודת הגמר שלה לתואר שני עסקה בהנהגת פנסיית חובה בישראל. lilachna@post.tau.ac.il