'מבחן התושבות' והזכות לקצבת זקנה במאה ה-21

מאת: יובל יבנה  ::  גליון מס': 33

רקע

כאחת מהקצבאות הראשונות במערך הרווחה הישראלי, הופעלה תכנית ביטוח זקנה בארץ לראשונה בשנת 1954. הגיל לקבלת קצבת זקנה נקבע ל-70 לגבר ו-65 לאישה, והזכאות לקבלת הקצבה לא הותנתה בפרישה מהעבודה או בהכנסת הקשישים. קצבאות הזקנה נקבעו בשיעור אחיד לכל (בניגוד לקצבאות אחרות בהן הגמלה מבוססת על בסיס הכנסתו החודשית של המבוטח, כמו דמי אבטלה). מדובר בגישה פנסיונית הידועה בכינוי "הטבה מוגדרת" (Defined Benefit), אשר לפיה לזכאים מובטחת גמלה פנסיונית מוגדרת מראש, ללא תלות בביצועי השוק או בהיקף התשלומים בפועל ששולמו לאורך השנים על ידי הזכאי. מימון הקצבה נקבע באמצעות שיטה דינמית של גביית דמי ביטוח הצמודים לשכר או להכנסה. מכאן, שכל אחד השתתף במימון התכנית על פי הכנסתו וכל אחד קיבל קצבה ברמה אחידה, ובכך הושג אפקט שוויוני.

מבנה תוכנית ביטוח הזקנה אמור לשקף לפיכך את האופי האוניברסלי, השוויוני והריכוזי של מערכת הביטוח הלאומי בישראל. כעניין זה בא לידי ביטוי גם בעמדת הפסיקה. האופי האוניברסלי של קצבאות הזקנה הוא יסודי במדינת הרווחה הישראלית ומהותי לענייננו. האוניברסאליות מאפשרת אינטגרציה חברתית. תובנה זו רווחת במדינות המערב מאז תום מלחמת העולם השנייה, ולפיה הנגישות לשירותים חברתיים ולהטבות סוציאליות היא פרי חברות בקולקטיב הלאומי והיא מושגת באמצעות המכניזם של אזרחות, כשההבנה היא שתחום הרווחה הוא אחת הזירות שבהן מכוננת וממומשת החברות בקולקטיב.

מבחן התושבות

ביטוח זקנה ושאירים מוסדר בפרק י"א לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995. סעיף 244(א) לחוק קובע כי מבוטח שהגיע לגיל קצבת זקנה ישלם לו המוסד קצבה חודשית בשיעור של 16% מהשכר הממוצע. בכדי להיות זכאי לגמלה, על המבוטח לעמוד בשני תנאים עיקריים: ראשית – עליו להיות תושב ישראל בעת קבלת הגמלה; שנית – עליו לצבור את תקופת האכשרה המינימאלית (בין 60 ל-144 חודשים).

הפסיקה מפרשת את תנאי התושבות כתנאי יסודי ועיקרי לקבלת הקצבה. כך, למשל, נאמר בפרשת רדואן כי תנאי התושבות בישראל מבטיח כי קיימת זיקה יציבה בין המבוטחים לבין המדינה וכי זיקה זו "יוצרת מחויבות של החברה כלפי המבוטחים בתחום הביטחון הסוציאלי". תנאי התושבות משמעותו כי ביום בדיקת הזכאות לקצבה יהא המבוטח תושב בישראל וכי הזכות לגמלה תשלל מאדם שלא יהיה תושב, עד להכרה בו מחדש כתושב.

אין בחוק הביטוח הלאומי, או בכלל החקיקה הישראלית, הגדרה של המונח 'תושב'. לפיכך, עיקר הנטל של פרשנות המונח הוטל על כתפי הפסיקה, שגיבשה במשך השנים את המבחן לפיו 'תושבותו' של אדם נגזרת מהמקום שביחס אליו ניתן לומר שהוא 'מרכז חייו'. מבחן 'מרכז החיים' כולל בחובו בעיקר מרכיב אובייקטיבי (מכלול נתונים אובייקטיביים, מהם ניתן ללמוד בפועל להיכן האדם קשור בצורה ההדוקה ביותר), כאשר משקל מסוים ניתן גם למרכיב סובייקטיבי (המקום אליו האדם באופן אישי מרגיש את הזיקה החזקה ביותר).

סיכום המבחנים אותם מאמץ בית הדין לעבודה בכדי לקבוע את הזכאות לקצבת הזקנה (אשר לא ייסקרו במאמר בשל חוסר מקום), והאופן שבו מבחנים אלה יושמו הלכה למעשה, מצביע על גישה פרשנית שמרנית ומצומצמת עד מאוד למונח 'תושבות' בהקשר לקצבאות הזקנה. גישה זו מובילה למסקנה כי כמעט כל מקרה של עזיבה פיסית של הארץ לתקופה שהיא מעבר לתקופה 'תיירותית' סבירה, משמעותה ברוב המקרים שלילת הזכאות לגמלה ושלילת המעמד של 'תושב'.

שינויים ומגמות דמוגרפיות

המהפכה הדמוגרפית והזדקנות האוכלוסייה בישראל – כמעט שאין מחלוקת כיום, כי הזדקנות אוכלוסיית העולם תהיה בעתיד אחד המרכיבים החשובים ביותר בהיבטים הכלכליים והחברתיים של המדינות המפותחות. השינוי הדמוגרפי הדרמטי ישפיע באופן מהותי ביותר על עתיד יחסי העבודה, הצמיחה הכלכלית, והקשרים הסוציו-כלכליים הבין-מדינתיים. הוא גם יגרום לנטל כלכלי מהותי על תקציבי הרווחה והבריאות של המדינות המפותחות ויביא לכך שנושאים אלה יעמדו בראש סדר העדיפויות של מעצבי המדיניות החברתית במדינות אלה. ההזדקנות, כתופעה כלל עולמית, אינה פוסחת על החברה הישראלית. כמי שהחלה את דרכה כחברה מהגרים צעירה יחסית, ולפיכך הכירה בצורה פחותה את השפעות מהפיכת הזקנה, ישראל מזדקנת אף היא בעשורים האחרונים (ראו "קצה קרחון").

גלובליזציה וזקנה – המפגש בין הגלובליזציה ובין מהפיכת הזקנה מביא עימו שלל תופעות חברתיות חדשות וייחודיות. הזִקנה הופכת להיות יותר ויותר בעלת מימדים בינלאומיים. באופן יותר קונקרטי, הזדקנות האנושות והשתלבותה עם תופעת הגלובליזציה, מביאה עימה תופעות נרחבות ומגוונות של הגירה ותנועות אוכלוסין, הן ברמה הפנים-מדינתית והן ברמה הבינלאומית. בין היתר, ניתן להצביע על תופעה של זקנים הבוחרים להגר למדינות ואזורים בהם מזג האוויר נוח יותר ('הגירת שמש'; Sun Belt Migration); תופעה של ילדים שהיגרו כאנשים צעירים ממדינות מתפתחות למדינות מפותחות ומביאים את הוריהם כעבור שנים, עם הזדקנות ההורים ובשל צרכי הטיפול הממושך בהם והקושי הכרוך בטיפול מרחוק, לארץ ההגירה (Old Age Family Reunion); ותופעה של זקנים שהיגרו כשהיו צעירים מארץ מולדתם לארצות עשירות או מפותחות יותר, בשל חיפוש עבודה או מסיבות אחרות ולאחר יציאתם לגמלאות הם בוחרים לחזור למולדתם ולהתקיים שם מהפנסיה שצברו ורכשו בארץ הגירתם (הגירה חוזרת; Return Migration).

השילוב של הזדקנות החברה האנושית והיבטים של גלובליזציה מביא לכך שבראשית האלף השלישי הופך המושג 'תושבות', לפחות בהקשרו בגיל הזקנה, למורכב יותר ויותר. אנשים זקנים משנים את מקום מושבם ממגוון רחב של סיבות, חלקן ללא זיקה הכרחית לזקנה וחלקן בשל זיקה לזקנה. חופש הבחירה לצד קשת רחבה של שיקולים כלכליים ומשפחתיים, גורמים לעלייה משמעותית במספר המקרים שבהם זקנים מסיימים אל חייהם בארצות ומקומות שאינם בהכרח המקומות והארצות בהן נולדו, התבגרו, עבדו או אפילו פרשו מעבודתם. זוהי מציאות חיים חדשה יחסית, שהיקפה ורב-גוניותה אינם מוכרים מתקופות עברו.

בג"צ חלמיש

האפשרות לשינוי במדיניות השיפוטית הפרשנית הצרה של בתי הדין לעבודה בישראל ביחס לשאלה מהי 'תושבות' לצורך קבלת קצבת הזקנה נפתחה בבג"צ חלמיש. בפסק הדין שניתן בספטמבר 2000 נידון עניינו של מיכאל חלמיש, אזרח ישראלי, שלחם במלחמות ישראל וגר בארץ שנים רבות. בהגיע חלמיש לגיל 60 הוא עבר, יחד עם אשתו, להתגורר בארה"ב, לטענתו עקב מותו של בנו. בגיל ‎65 פנה חלמיש למוסד לביטוח לאומי בתביעה לקבלת קצבת זקנה. התביעה נדחתה, והוסבר לחלמיש כי על תובע קצבה להיות תושב ישראל בעת התביעה. בית הדין האזורי והארצי לעבודה דחו גם הם את עתירותיו של חלמיש והוא פנה לבג"צ.

בפסק דינו ציין בג"צ, כי ישנם כ‎-100,000 ישראלים אשר גרים בחו"ל, ואשר צברו תקופת אכשרה המזכה בקצבת זקנה, ואינם זכאים לקצבה על-פי תנאי הזכאות הקבועים בחוק כיום. בג"צ הסכים עם כך שהמודל הבסיסי של ביטוח הזקנה מתמקד בהענקת ביטחון סוציאלי לתושבי ישראל, ולהם בלבד. אולם פסק הדין מציין את מציאות החיים המשתנה, שבאה לביטוי בהזדקנות האוכלוסייה ובהגברת ניידות המבוטחים בין המדינות. בשל שינויים אלה יש קבוצה גדולה של אזרחים שהגיעו לגיל הקצבה ואינם מתגוררים דרך-קבע במדינתם. בג"צ קבע עוד כי "הצורך להרחיב את מעגל המבוטחים התחזק גם לנוכח המגמה להכיר בביטחון סוציאלי כזכות-אדם חברתית וכמרכיב חיוני בשמירה על כבוד האדם". בסופו של דבר, קיבל בג"צ את העתירה בחלקה, והורה לשר העבודה והרווחה (כתוארו דאז), לאחר התייעצות עם מועצת המוסד לביטוח לאומי, לשקול את הרחבת אוכלוסיית המבוטחים.

בעקבות פסק הדין הוקמה ועדה בראשות נשיא בית הדין הארצי לעבודה לשעבר, השופט (בדימוס) גולדברג ז"ל. דו"ח הועדה מציין, כי הטענה העיקרית של הפונים היתה, כי בהיות האזרחים שעזבו את המדינה תושבי ישראל שנים רבות אשר מילאו את כל חובותיהם האזרחיות ושילמו דמי ביטוח למוסד, הם רכשו בכך 'זכות' לקבלת קצבת הזקנה. הועדה דחתה טיעון זה, והדגישה שאין מדובר בביטוח מסחרי רגיל ואין קשר ישיר בין תשלום דמי הביטוח ובין הזכות לגמלה. אין בהכרח התאמה בין דמי הביטוח ששולמו על ידי הזכאי או עבורו לבין הגמלה לה הוא זכאי, אם הוא זכאי, לקבל. יחד עם זאת, נתנה הועדה המלצות מהפכניות וקבעה כי ישראלים זקנים אשר יבחרו לחדול להיות תושבים ולהתגורר בחו"ל בזיקנתם – ימשיכו להיות זכאים לקצבת זקנה. הומלץ, כי תקופת האכשרה הראויה לצרך קבלת קצבת זקנה למי שאינו תושב תהא כפולה מזו הנהוגה באופן בסיסי לגבי תושבי ישראל ותעמוד על 288 חודשים בגינם שולמו דמי ביטוח.

המלצות ועדת גולדברג לא יושמו עד היום. מאז שועדת גולדברג נתנה את המלצותיה, התחוללו בישראל שינויים פוליטיים וכלכליים מרחיקי לכת: ממשלות התחלפו; פרצה האינתיפאדה השנייה; "בועת האינטרנט" התפוצצה, והחברה הישראלית נקלעה לסחרור כלכלי-בטחוני שכלל משבר כלכלי חריף. במסגרת זו אומצה בשנים 2002-2003 תוכנית חירום כלכלית מרחיקת לכת, אשר כללה קיצוצים נרחבים בקשת רחבה של תוכניות רווחה סוציאליות, ורפורמות כלכליות מרחיקות לכת. עתירות שהוגשו לבג"צ בכדי להביא ליישום הדו"ח כשלו, והמצב החקיקתי נותר כפי שהיה, כמו גם הפרשנות המצומצמת של בתי הדין לעבודה למבחן התושבות. מעבר לשינויים אלה, נראה כי ההימנעות מיישום המלצות הועדה קשורה גם לתופעה המוכרת בעולם כהדרה של זקנים ולחוסר הנכונות של בתי המשפט, ובמיוחד בית המשפט העליון, להתערב בתחום הזכויות החברתיות.

סיכום

שלילת מעמד התושבות והזכות לקבלת קצבת זקנה מזקנים מלמדת על גישה שמרנית ופטרנליסטית. בהתנהגותה, מבטאת המדינה חוסר סובלנות כלפי צרכיהם המיוחדים של זקנים, החופפים מגמות עולמיות. הכישלון של קבוצת הזקנים לחולל שינוי חברתי-משפטי דווקא על רקע קיומה של תשתית משפטית נוחה כדוגמת פסק הדין של בית המשפט העליון בפרשת חלמיש וכן של המלצות דו"ח ועדת גולדברג מלמד על חולשתה של קבוצה זו בעולם החוק והמשפט בישראל. הוא גם מצביע על גבולות האפשרות להשתמש בבתי המשפט ככלי לשינוי חברתי. אתגר הגדרת התושבות עדיין מוטל לפתחה של מערכת החוק והמשפט בישראל. ברמה המעשית, סופה המשפטי של פרשת חלמיש לא סתם את הגולל על הסוגיה. השילוב של המשך הזדקנותה של החברה הישראלית לצד התגברות מגמות הגלובליזציה יגרמו לכך כי בשנים הקרובות רק יגבר הלחץ על המערכת הפוליטית ועל בתי הדין לעבודה למצוא פתרון ראוי והולם למציאות חדשה זו. במוקדם או במאוחר תאלץ מערכת המשפט לשוב ולהתמודד עם סוגיה זו.

טל גולן הוא דוקטורנט בפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל-אביב.

"קצה קרחון"

זִקנה בישראל. בסוף 2004 מנו בני ה-65 פלוס 682 אלף איש והם היו 9.9% מאוכלוסיית המדינה. בעוד שהאוכלוסייה הכללית של המדינה גדלה באותו פרק זמן פי 3.8 בקירוב, הרי שאוכלוסיית הזקנים גדלה בקצב יותר מכפול, לאמור פי 7.9 בקירוב. גם תוחלת החיים בישראל ממשיכה לעלות והיא מהגבוהות בעולם – נכון לשנת 2002 תוחלת החיים עלתה כמעט ב-10% והגיעה ל-77.5 לגברים ו-81.5 שנים לנשים. ראוי לציין גם כי הזקנים בישראל, בהכללה, הם אחת מקבוצות העוני המשמעותיות ביותר בחברה. בסוף שנת 2003 כ-59.3% מכלל המשפחות בישראל שבראשן עמד אדם זקן היו מתחת לקו העוני, לפני תשלומי ההעברה והמיסים (בהשוואה ל-33.9% בכלל האוכלוסייה), ולאחר תשלומי העברה ומיסים עדיין היו 22.3% ממשפחות אלה מתחת לקו העוני (בהשוואה ל-19.3% בכלל האוכלוסיה). מציאות עוני זו נובעת בין היתר מכך שרק ל-35.7% מכלל הזקנים בישראל יש פנסיה תעסוקתית, ומכך שרמת קצבאות הזִקנה הבסיסיות, גם לאחר תשלום השלמת הכנסה, הינה נמוכה יחסית לעולם המערבי, ואינה מבטיחה קיום של כבוד בגיל זקנה. מכאן, כי בעוד שלקצבת הזקנה ישנה משמעות ניכרת בתמיכה הכלכלית בזקן, הרי שבישראל יש לקצבה, ולעצם הזכאות לה, חשיבות יתרה.