תוכנית הייצוב הכלכלית 1985 - נקודת ציון הכרחית בכלכלה של ביבי
מאת: ריקי שיו :: 2004 / 08 / 27
השיח סביב תוכנית הייצוב הכלכלית של שנת 1985 מבטא שינוי אידיאולוגי במחשבה החברתית של האליטות האקדמיות והכלכליות בישראל. עד תחילת שנות השמונים, הייתה הסכמה כללית בדבר הצורך במעורבותה של המדינה במשק ובחלוקה מחדש של הכנסות. מאז שנות השמונים, ובמיוחד לאחר התקבלותה של תוכנית הייצוב, מתבססת במחשבה החברתית והכלכלית בישראל האידיאולוגיה הניאו-ליברלית. מאז שנות התשעים מתבטאת אידיאולוגיה זו במשטר של מדיניות מוניטארית ובגלובליזציה של ההון. בעוד שבשנות השבעים התייחסו לצמיחה כאל מכשיר להשגת יעדים חברתיים, מאז שנות השמונים צמיחה הינה ערך לעצמו. הערכים: ייצוב המשק וצמיחה כלכלית מחליפים את ערכי השוויון והסולידאריות החברתית כיעדים לאומיים. התוכנית הכלכלית הנוכחית, שמובלת על-ידי ביבי בברכתן של האליטות הכלכליות, היא שיאו של תהליך שהחל בתוכנית הייצוב.
המדיניות הכלכלית של ישראל – תחילת הדרך
לאחר מלחמת העולם השנייה, הגישה הכלכלית במדינות סוציאל-דמוקרטיות תמכה במעורבותה של הממשלה במשק לצורך השגת יעדים חברתיים. על פי מדיניות זו, אין בהכרח סכנה בגירעון תקציבי, והממשלה יכולה לקיים מדיניות גירעונית, לזמן מסוים, לצורך קידום ערכים חברתיים כמו מניעת אבטלה. מדיניות זו מכונה גם מדיניות פיסקאלית דומיננטית ותפקידו של הבנק המרכזי לתמוך במדיניות זו באמצעות שליטה על שיעורי הריבית ושער החליפין.
בתקופה זו, הונהגה מדיניות של מעורבות ממשלתית גם במשק הישראלי. ניתן לראות מגמה זו בדברי כלכלנים לגבי הפערים החברתיים בישראל של שנות השבעים. בשנת 1972, בעקבות מהומות הפנתרים השחורים, הוקמה ועדת ראש הממשלה לבני נוער וילדים במצוקה. ממצאי הועדה היו קשים ביותר והצביעו על מתאם גבוה בין מוצא עדתי ופערים סוציו-אקונומיים. על אף שיעורי הצמיחה הגבוהים שהמשק נהנה מהם באותן שנים, הפערים בחלוקת ההכנסות הלכו וגדלו. הנושא עלה לדיון הציבורי וגם כלכלנים הביעו דעתם. פרופסור מיכאל ברונו, מי שיהיה אדריכל תוכנית הייצוב ולימים נגיד בנק ישראל, אמר אז: "החברה חיבת לדאוג לשיפור מצבם היחסי של הנחשלים בתוכה לפני שהיא מאפשרת למי שמראש שפר עליו גורלו לשפר נורמות ולהגיע לשיאים חדשים של שפע ונוחות חיים. ימדדו לא רק צמיחה כוללת ומהירה ועלייה ברמת חיים אלא התגברות על פערים משקיים וחברתיים פנימיים... על הפער בהכנסות ניתן לנסות להתגבר באופן חלקי על ידי אמצעים להבטחת הכנסת מינימום ועל הפער בדיור על ידי הגדלה ניכרת בתקציב לפינוי משכנות עוני. צריך לדאוג להזדמנויות שוות לחינוך גבוה, ודרוש מאמץ עילאי לבנות מסגרות מיוחדות בשלבי החינוך הראשוני שתצעדנה קדימה את נקודות הזינוק של מי שמלכתחילה פגיע יותר, במקום להעדיף, יחסית, את מי שכבר מועדף ממילא" (על מימדי הפער החברתי, מעריב, 17/11/72 ).
כלכלן נוסף שהתבטא בנושאים חברתיים הוא פרופסור אפרים קליימן מהאוניברסיטה העברית. מדבריו: "חייב אני אפוא להעמיד את הקורא על כך שאני רוצה לראות את החברה הישראלית שוויונית יותר ממה שהיא היום... הטענה השכיחה נגד הגדלת השוויון היא זו של הפגיעה בתוצר הלאומי, בגלל הקטנת התמריצים הכלכלים ובגלל השפעתה על החיסכון. גודל התוצר אינו קנה המידה היחידי לרמת חיים, והשאלה היא כמה שווה לנו, במונחי אובדן תוצר, צמצום מסוים של אי השוויון" (האם אנו חברה שוויונית?, מעריב, 7/1/72). כלומר, כלכלנים בכירים באקדמיה קובעים כי הצמיחה אינה מטרה לעצמה, אלא צריכה לשמש מכשיר להשגת יעדים חברתיים כמו לכידות חברתית, קליטת עלייה וצמצום פערים. עמדות אלה משקפות הן את האווירה החברתית והן את המדיניות הכלכלית בפועל. בישראל שלאחר מלחמת יום הכיפורים, ובעקבות חשיפת השסעים החברתיים, מוקצים תקציבי ענק לתוכניות רווחה, בעיקר לקצבאות ילדים וחינוך. בממשלתו הראשונה של בגין מתקבל חוק הכנסת מינימום ומתבצע פרויקט שיקום שכונות. בתחילת שנות השמונים נחשבת מדינת ישראל למדינת רווחה.
ממדיניות פיסקאלית דומיננטית למדיניות מוניטארית דומיננטית
בשנת 1973, מתחולל משבר כלכלי בכל העולם בשל עלית מחירי הנפט. המשבר מתבטא במיתון עמוק ובשיעורי אינפלציה גבוהים. בעקבות המשבר הכלכלי העולמי, כלכלנים וקובעי מדיניות כלכלית, בעיקר בארצות הברית, מאמצים גישות ניאו-ליברליות ומשטרים של מדיניות מוניטארית התומכת בגישות אלו. גישתם מכונה גם כלכלת היצע והיא מתבוננת בתהליכים כלכליים מנקודת מבטם של המשקיעים ודוגלת במדיניות של שוק חופשי ופתוח לתנועות בינלאומיות של הון וסחורות. כלכלת ההיצע שמה דגש על צמיחה ולא על חלוקת הכנסות מחדש. היא מכוונת לשיפור תנאי החיים של כל אחד, אך לא בהכרח באותה מידה ובאותו פרק זמן. מדיניות כלכלית זו אדישה לנושא השוויון, והיא תומכת בהשגת צמיחה באמצעות הקטנת מעורבותה של הממשלה בשוק והפחתת מיסים. לפי גישה זו, יציבות המטבע ושמירת מסגרת של חוב ממשלתי ומאזן תשלומים הכרחית לצורך השתלבותה של המדינה בשוק ההון הבינלאומי וליכולתה לגייס הלוואות ולמשיכת משקיעים לשוק המקומי. המדיניות הכלכלית צריכה להתאים את עצמה ליעד האינפלציוני, גם במחיר של האטה במשק. יש לקצץ במשקלו של הסקטור הציבורי ולהעלות את משקלו של הסקטור הפרטי ש"דוחף" את הצמיחה במשק. גישה כלכלית זו מאומצת על-ידי גורמים בינלאומיים רבי השפעה, כגון קרן המטבע הבינלאומית, שמשפיעים על המדיניות הכלכלית הפנימית של מדינות רבות בעולם.
ישראל, כמו שאר מדינות העולם, נכנסת מאז שנות השבעים למשבר כלכלי עמוק. שיעורי הצמיחה אפסיים, שיעורי האינפלציה גבוהים, החובות החיצוניים והפנימיים מאיימים על היציבות של המדינה ועל האוטונומיה הכלכלית שלה. הנתונים בישראל קשים יותר מאשר במדינות האירופאיות, בגלל הנטל הביטחוני העצום והסדרי ההצמדה שמזינים את האינפלציה. בשנת 1984 הגיעה האינפלציה לשיעור שנתי של 375%. יש החוששים לדמוקרטיה הישראלית וקיימת הסכמה כללית שהמדינה במצב חירום וצריך להפעיל תוכנית כלכלית שתציל את המשק.
הכלכלנים באקדמיה הישראלית מעבדים תוכניות כלכליות למלחמה באינפלציה וטווים רשתות חברתיות שיקלו על התקבלותה של התוכנית הטובה ביותר. לפי יורם בן פורת: "המטרה של עצמאות כלכלית ועליה על תוואי של צמיחה תוך יציבות מחירים צריכה לעמוד בראש סדר היום הלאומי". קיצוץ בתקציב הממשלתי, שינויים מבניים במשק הכוללים את הקטנת הסקטור הציבורי ונסיגה ממדינת הרווחה נתפשים כאמצעים הכרחיים להשגת יעדים אלו. הויכוחים באקדמיה ומחוץ לה סובבים סביב השאלה: האם מספיק לקצץ בתקציב ולתת לשוק לעשות את שלו, או שיש להקפיא גם את שער הדולר, השכר והמחירים? בעניין זה, נחתמות עצומות וכן מתפרסמים מאמרים מדעיים ומאמרים המיועדים לציבור הרחב. בשנת 1982, בכתב העת "מגוון" של מפלגת העבודה, כותב מיכאל ברונו שכל תוכנית צריכה להתרכז בריסון הוצאות הממשלה והגבלת יכולתה לממן גירעון באמצעות אג"ח צמודות, הלוואות מחו"ל או הדפסת כסף. לדבריו, המטרה בטווח הקצר היא שמירה על מסגרת התקציב, בטווח הארוך יצטרכו להיעשות שינויים מסיביים שישנו את מבנה המשק ויאפשרו צמיחה כללית. הוא קורא להפסיק באופן מוחלט את האשראי המכוון לייצוא, לתקופת מעבר לייצב את שער החליפין ולא לתת לו לנוע במקביל לאינפלציה. כמו כן, באותו מאמר הוא קובע שצריך להיחתם הסכם חבילה בין הממשלה, המעבידים והעובדים על הקפאת שכר ומחירים לתקופה בלתי מוגבלת. בספר שכתב ברונו לאחר תוכנית הייצוב ציין שהתוכנית בפועל בוצעה לפי עיקרי הדברים שנכתבו במאמר זה.
איך עושים שינוי?
במחקר סוציולוגי השוואתי שפורסם לאחרונה נטען שרקע אידיאולוגי מתאים, תנאים מוסדיים ואינטרסים לשינוי מבני מטרימים תוכניות כלכליות והם תנאי להתקבלותה של מדיניות מוניטארית מובהקת. נערכה השוואה בין תוכניות כלכליות שהתקבלו במדינות שונות בעולם. ברוב מדינות העולם, בעקבות דרישות קרן המטבע הבינלאומית וכתוצאה מהרצון להשתלב בשוק ההון הבינלאומי, היה מעבר ממשטרים כלכליים בעלי אופי קיינסיאני (מדיניות פיסיקאלית) למשטרים כלכליים בעלי אופי ניאו-ליברלי (מדיניות מוניטארית). לפי מחקר זה, האידיאולוגיה והקשרים הממסדיים האוהדים את הגישה הניאו-ליברלית הקדימו את השינויים. ככל שהיה במדינה רקע אידיאולוגי ואינטרסים אוהדים לשינויים מבניים הכוללים את שבירת ארגוני העובדים, המדיניות שהונהגה לאחר התוכנית הייתה בעלת אופי ניאו-ליברלי מובהק יותר.
האם במדינת ישראל היו גורמים אוהדים לשינוי בכיוון ניאו-ליברלי מובהק, או שהתוכנית הכלכלית הייתה תוצאה של מצב חירום כלכלי בלבד?
במאמר שמתאר את החברה הישראלית, ואת השדה המשפטי בפרט, טוען פרופסור מנחם מאוטנר, שבשנות השמונים מנסות ההגמוניות הישנות לשמר את כוחן ולהשליט ערכים ליברליים באמצעות בתי המשפט. האליטות מתנערות כליל מערכים סוציאליסטיים מבית מדרשה של תנועת העבודה. האינטלקטואלים עסוקים בשאלות של הסכסוך הישראלי פלסטיני ובמאבקים מול הדתיים. למרות שידוע שהאינפלציה פגעה בשכבות החלשות אין דיון בבעיות של עוני וחלוקת הכנסות. כפי שהוסבר לעיל, השינוי הוא גם בערכים שהכלכלנים בישראל אוחזים בהם: מערכים בעלי אופי סוציאל-דמוקרטי לערכים ניאו-ליברליים. כלומר, ישנה התאמה בין התיאוריות השולטות בשדה המדעי ובין מה שמקובל על האליטות בחברה הישראלית. במונחים של הסוציולוג פייר בורדייה, מדובר ב'הומולוגיה', כלומר: זהות-אינטרסים בין גורמים בשדות שונים. לדברי בורדייה, זהות כזו בין תיאוריות מדעיות לבין גורמים מובילים בחברה מובילה לקידום אותן תיאוריות מדעיות שמשרתות את האינטרסים של הגורמים החברתיים המובילים. התיאוריות המדעיות עצמן מתקבלות על-פי קריטריונים המקובלים על מדענים, אבל התוכנית המדעית שתזכה להסכמה חברתית תהיה זו שתשרת אינטרסים חיצוניים למדע. כידוע, מארקס היה אף קיצוני יותר בטענותיו לגבי הבסיס האינטרסנטי-אידיאולוגי של הרעיונות המדעיים עצמם.
כך או כך, נראה שבישראל של שנות השמונים היה בסיס אידיאולוגי רחב יחסית לתוכנית הייצוב ולמדיניות הכלכלית שהחלה להתגבש בה. אף שתוכנית הייצוב עצמה עדין אינה ניאו-ליברלית, הרי שהיא מובילה שינוי בכיוון זה: היא מהווה ביטוי של השינוי האידיאולוגי בישראל, ויוצרת תנאים למדיניות עתידית כזו.
חוקרים שונים (מיכאל שלו, לב גרינברג, שמשון ביכלר, יהונתן ניצן) טוענים שהיו בתקופה זו אינטרסים נוספים שתמכו בהתקבלותה של התוכנית. לטענתם, ההון הדומיננטי היה זקוק ליציבות פוליטית וכלכלית ולכן תמך בתוכנית הכלכלית; ההסתדרות כמעביד תמכה גם היא בתוכנית ששחקה בתחילה את שכר העובדים, וזאת כתמורה לעזרתה של הממשלה בסיוע למפעלים כושלים; התעשיינים תמכו בתוכנית בגלל שקיוו שהממשלה תפצה אותם בתמורה לסובסידיות ולהלוואות הזולות שנשללו מהם; והמדינה הייתה צריכה להחזיר לעצמה את האוטונומיה הכלכלית, וזו הובטחה לה אם תנהיג תוכנית כלכלית רצויה, באמצעות ערבויות מממשלת ארצות הברית.
בישראל היו אפוא, תנאים אוהדים, אידיאולוגיים ומבניים, להתקבלותה של תוכנית שתוביל לשינוי בעל אופי ניאו-ליברלי מובהק.
תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985, שנהגתה באקדמיה שנים ספורות קודם לכן, עובדה על-ידי כלכלנים ישראלים ואמריקאים והתקבלה בלחצה של ארצות הברית. התוכנית שהתקבלה הייתה זו שנהנתה מהרשתות החברתיות הנכונות באקדמיה ובקרב האליטות הישנות. היא התאימה גם לאינטרסים של ההון הדומיננטי ושל התעשיינים. למרות הנתונים על עלית אי השוויון בשנים אלו, צמצום פערים לא היה אחד מיעדי התוכנית. להפך, גידול באבטלה ופגיעה בשכבות החלשות נלקחו בחשבון. שמעון פרס שהיה ראש ממשלת האיחוד ויצחק מודעי שהיה שר האוצר הובילו את התוכנית שנהנתה מתמיכת רוב שרי הממשלה למעט שרי חירות ודויד לוי. התוכנית שזכתה ללגיטימציה אקדמית מכובדת שווקה בהצלחה לקהל הרחב וזה שיתף פעולה. לפי ברונו, ללא הקונצנזוס הלאומי בקשר לתוכנית לא היה ניתן ליישם אותה בהצלחה.
המדינות הכלכלית לאחר תוכנית הייצוב היא מדיניות בעלת מאפיינים מוניטאריים. הבנק המרכזי נקט במדיניות של קביעת יעד אינפלציוני והתאמת שער הריבית לטיפול בחריגה מיעדי שיעורי האינפלציה שנקבעו, גם אם התוצאות היו מיתון. תקציב המדינה הותאם ליעד האינפלציוני ולשיעורי הגירעון שהוכתבו על ידי המוסדות העולמיים. מדיניות זו מבטאת,כאמור, אידיאולוגיה ניאו-ליברלית המקדשת את עקרון השוק החופשי תוך נסיגה ממדינת הרווחה.
התוכנית הכלכלית הצליחה להשיג את היעדים שנקבעו לטווח הקצר, הפחתת האינפלציה והגירעון הממשלתי ושיפור במאזן התשלומים. המשק לא חזר למסלול של צמיחה והכלכלנים טענו שיש ליישם את ההמלצות לשינויים מבניים, גם במחיר פגיעה נוספת במדינת הרווחה.
במקום סיכום
תוכנית הייצוב הכלכלית היא נקודת ציון שלאחריה החל תהליך ליברליזציה והפרטה. היא הניחה את היסודות האידיאולוגיים והמבניים לתוכנית הכלכלית של ביבי. מאז התוכנית ועד ימי ביבי נמנעו פוליטיקאים, למרות המלצות כלכלנים שונים, מפגיעה מסיבית במדינת הרווחה, מקיצוץ עמוק של הסקטור הציבורי ומפגיעה בזכויות העובדים. ביבי, בתמיכת האליטות הכלכליות, מיישם את העקרונות שהונחו בתוכנית הייצוב. הקולות המתנגדים לביבי נמצאים בשוליים החברתיים ומושמעים גם על ידי כלכלנים הטוענים שמדיניות חלוקת הכנסות שוויונית יותר וצמצום פערים חברתיים יקדמו את הצמיחה. לעומתם, אנשי העסקים ובעלי ההון תומכים בכלכלה על פי ביבי. והבורסה חוגגת.
חתימה על מנוי לכתב העתכל עבודת הכתיבה, העריכה וההפצה של 'חברה' נעשית בהתנדבות. חתימה על מנוי מסייעת למימון הוצאות העיצוב, ההדפסה וההפצה בדואר.
לחתימה על מנוי, נא לשלוח המחאה על סך 70 ש"ח (עבור 6 גליונות - שנה אחת) לפקודת 'עמותת קהילה' לכתובת: עמותת 'קהילה' רח' הנשיא 46 בית שמש 99037, ולציין שם, כתובת, טלפון ודואר אלקטרוני.
