איך מבשלים תקציב בישראל?
מאת: תמי מולד-חיו :: 2004 / 12 / 20
לאחרונה, הוגש לממשלה תקציב המדינה לשנת 2005. לאחר דיון ציבורי קצר ומלחמת מסדרונות בין פקידי האוצר לשרים, אישרה הממשלה את התקציב. בהמשך לכך, לקראת האישור הצפוי של תקציב 2005 בכנסת בחודש דצמבר, נערך דיון ציבורי סביב סוגיית הקיצוצים לשכבות החלשות והקיצוצים בתקציבי הבריאות, החינוך, הביטחון וכדומה. אך הן בממשלה והן בציבור לא מתקיים דיון אמיתי, עקרוני, הנוגע בשאלות לגבי בסיס התקציב ולגבי סדרי העדיפויות והנחות היסוד על-פיהן הוא מורכב.
בחברה מתוקנת רצוי שיתקיים מפעם לפעם דיון כללי ועקרוני בתקציב המדינה. דיון כזה אמור להתייחס לשאלות כגון: כמה כסף צריך באמת כדי לתפעל את המדינה על מערכותיה השונות? כמה כסף צריך כדי להפעיל מערכת חינוך איכותית? כמה כסף צריך כדי להבטיח ביטחון לאזרחים? ברור שדיון כזה היה מחייב את הממשלה ואת הציבור להתייחס לשאלות: מהן המטרות אשר עומדות בסדר היום של החברה הישראלית ואשר אותן אמורות ממשלות ישראל לבצע באמצעות הכלים השלטוניים העומדים לרשותן ובראשם תקציב המדינה? מה הם סדרי העדיפויות בין מטרות אלה? הדיון הזה, במה שמכונה "תקציב אפס", צריך שיתקיים לפני הגשת תקציב המדינה או לפחות לפני אישורו. אך משרד האוצר לא מעונין בדיון שכזה אשר עלול לנגוס בכוחו ולכן מוצא דרכים-לא-דרכים למנוע קיום ממשי שלו.
לאחר שסיים את תפקידו כשר לענייני חברה ירושלים והתפוצות, סיפר ח"כ הרב מיכאל מלכיאור על הליך אישור תקציב המדינה בממשלה. לדבריו, התקציב הוגש לשרים פחות משלושה ימים לפני הדיון, יתר על כן, התקציב הוגש ביום חמישי בלילה כך שלשר שומר שבת נותרה פחות מיממה כדי לבדוק את התקציב שהוגש ואולי אפילו להציע אלטרנטיבות. מלכיאור סיפר כי בעת הדיון החלו השרים להעלות קודם כל את ענייני משרדם, הרי זו שליחותם וזה תפקידם. כך, במקום לדון לעומק התקציב, למשל במדיניות המיסוי או בהנחות היסוד שבבסיס התקציב התנהל, הדיון כולו בשאלת הקיצוצים הרבים שהציע משרד האוצר בתקציבי המשרדים השונים. למעשה, כך טען מלכיאור, לא דנה הממשלה כלל בשאלות יסודיות הנוגעות לבסיס התקציב.
חשוב לומר שהבעיה האמיתית בישראל איננה חוסר בתקציב. כסף יש ואפילו הרבה. הבעיה העיקרית היא סדרי העדיפויות המכתיבים את החלוקה הפנימית של התקציב והתפקיד האמיתי שממלאת הממשלה, כל ממשלה, בעת אישור התקציב בממשלה. חלק ניכר מתקציב המדינה מוגדר כ"טייס אוטומטי", כלומר הוצאות קבועות העוברות משנה לשנה ללא שינויים משמעותיים פרט לקיצוצים כלליים בבסיס התקציב. הדיון הציבורי סביב תקציב המדינה מתרכז רובו ככולו בקיצוצים ולעיתים נדירות גם בהקצאות מיוחדות, המוכרות לנו בשם הקוד "כספים יחודיים", שאינן נכללות במה שמוגדר כבסיס התקציב. אבל הכסף הגדול באמת, המיליארדים הרבים המתחזקים את המערכות המוסדיות השונות, זהו נתון שכלל אינו עומד לדיון.
חינוך ובריאות כמשל
לאחרונה, עלה נושא החינוך למרכז הדיון הציבורי. ראש הממשלה ושר האוצר התחייבו בפני הציבור כי החינוך עומד בראש סדר העדיפויות הלאומי ולכן גם יופנו התקציבים הדרושים כדי לממש את דו"ח ועדת דברת. ברקע נשמעו קולות חלושים, שרובם הגיעו מתוך מערכת החינוך, בטענה כי למעשה אין צורך אמיתי בתוספת תקציב אלא בבניה מחדש של תקציב החינוך וברפורמה מקיפה במבנה המשרד וכל זאת כי למעשה תקציב החינוך בישראל הוא תקציב גדול, גדול מאד אפילו, אלא שהכסף מוצא במקומות הפחות יעילים. נדמה לי כי הטענה הזו ראויה לבדיקה מקיפה: האמנם משקיעה מדינת ישראל משאבים מספיקים בחינוך? האם הבעיה האמיתית של החינוך הממלכתי הכללי בישראל היא מבנית או שמא מחסור אמיתי בתקציבים? נדמה כי השאלות הללו שצריכות לפתוח את הדיון בנושא תקציב החינוך כלל אינן נדונות. כאילו התקציב הבסיסי והמבנה הבירוקרטי הם בגדר "זו האמת ואין בלתה".
למען הסדר הטוב, ראוי לציין כי אמנם התחייבו ראש הממשלה ושר האוצר לתקצוב הרפורמה אבל אמירות לחוד ותקציבים לחוד. שבועות ספורים לאחר מסיבות העיתונאים הוגש תקציב המדינה לאישור הממשלה ללא אותם תקציבים מפליגים נוספים. התקציבים היחידים שהופנו הלכה למעשה לביצוע רפורמת דברת הם אלה שנועדו לפיטורי מורים כחלק מתפיסת הקטנת השירות הציבורי של שר האוצר בנימין נתניהו.
אם אין דיון אמיתי בדרך הניהול של התקציב, בסדרי העדיפויות הבסיסיים, אז, למשל, לא נידונה אף פעם השאלה האם יש צורך במערכות פיקוח כפולות בחינוך – אחת ממלכתית והשניה השייכת לרשות המקומית – והאם יש הידברות אמיתית בין המערכות הללו. ובכלל מי אחראי על החינוך? הרשות המקומית או משרד החינוך, ואם הרשות המקומית אחראית, מדוע אין לה כל מנדט להכריע גם בתחומים הקשורים לתוכניות לימודים או לגבי העסקת מורים, ואם משרד החינוך, מי בוחר את מנהלי בתי הספר?
כך גם לגבי תקציב הבריאות. בעוד שר הבריאות נלחם על תוספת של כמה מיליונים לסל התרופות נשמעו קולות חלושים במערכת הבריאות הקוראים לבדיקה מחודשת של דרך חישוב תקציבי הבריאות ובחינה מחדש של דרך גבית והקצאת ביטוח הבריאות. קולות אלה בקושי נשמעו. מכיוון ששר הבריאות עסק בהחזרתן לסל הבריאות של תרופות מצילות חיים, עם אישור התוספת המינימלית אותה הוא ביקש למען הוספתן לסל הסתיים הדיון והוא הצביע בעד התקציב.
במקרים של משרדים אחרים היה התהליך דומה. זו תמונה מוכרת: האוצר מכניס להצעת התקציב "עיזים" בדמות קיצוצים תקציביים בנושאים קיומיים (פגיעה בחולים, בקשישים, בנכים, במשכורות) וכך, במקום לנהל דיון אמיתי בתקציב כולו ובדרך חישובו, מתנהלות מלחמות זוטא בין השרים לבין הפקידים על ביטול ה"עיזים". האוצר מבטל את ה"עיזים" והשרים המותשים מאשרים את התקציב.
לסיכום, מה שדרוש לנו באמת הוא דיון פתוח הכולל את כל הנתונים הקיימים במשק בשאלת בסיס התקציב. אסור לנו לקבל כמובן מאליו את מה שמוגדר על ידי האוצר כבסיס התקציב, אלא לפתוח מפעם לפעם את הדיון בסדרי העדיפויות החברתיים והשלטוניים ועל-פיהם לבנות תקציב המתאים לצרכים המשתנים של החברה הישראלית. האקסיומה היחידה המותרת בעת הדיונים על התקציב היא זו הקובעת כי מדינת ישראל היא מדינה דמוקרטית ויהודית, המאמינה ומקיימת שוויון בין כל אזרחיה ושואפת לספק לכלל התושבים בה מקסימום של שירותים ושל איכות חיים. תפקידו של תקציב המדינה לאפשר את קיומה הלכה למעשה של הנחת יסוד הזו.
חתימה על מנוי לכתב העתכל עבודת הכתיבה, העריכה וההפצה של 'חברה' נעשית בהתנדבות. חתימה על מנוי מסייעת למימון הוצאות העיצוב, ההדפסה וההפצה בדואר.
לחתימה על מנוי, במחיר סמלי של 70 ש"ח בלבד (עבור 6 גליונות - שנה אחת) באמצעות כרטיס אשראי, נא להתקשר - 24 שעות ביממה - לטלפון: 03-9533398.
לקבלת פרטים נוספים ניתן לשלוח אימייל לרכז ההפצה של כתב העת, דודי נתן.
