גלובליזציה ופוליטיקה – הסכמי 'ברטון-וודס' כמשל
מאת: אודי מנור :: 2008 / 10 / 14
בין השנים 1945 ל-1973, פעל מנגנון בינלאומי מוסכם שהסדיר את שערי החליפין בין המטבעות השונים. מנגנון זה עוצב במו"מ שהתמשך לאורך מלחמת העולם השנייה בין ארה"ב לבריטניה, והגיע לשיאו בוועידה שנערכה בעיירה ברטון-וודס שבניו-המפשייר ביולי 1944, ושהשתתפו בה 44 מדינות. ב-1973 התפרקו הסכמים אלו מתכנם, והכלכלה העולמית עברה מה שניתן לכנות "הפרטה". מעתה עמד כל גורם בשוק העולמי כ"שחקן" עצמאי, ללא קשר למעמדו הציבורי. ממשלות, פרטים, חברות וארגונים נאבקים מאז זה בזה, ללא שגורם מתאם כלשהוא יכול לבוא בטענות אל מישהו, זאת בניגוד למשל לנעשה בתחום המדיני-בטחוני.
ה"גלובליזציה" ושאלת תיפקודם של המוסדות המוניטריים הבינלאומיים כגון קרן המטבע הבינלאומית והבנק העולמי מזמינה עיון מחודש בתולדות הסכמי ברטון-וודס, שכן עיון כזה עשוי לענות על השאלה האם חולשותיהם של הסכמים אלו הביאו לפירוקם הבלתי נמנע – ואז המסקנה היא שכשם שהגישה שהביאה להסכמים לא התאימה בעבר כך היא איננה מתאימה כיום - או שפירוקם היה תוצאה של מדיניות מכוונת מצד גורמים ששמו להם למטרה לפרק אותם – ואז המסקנה היא הפוכה.
מחקרים רבים מתייחסים לפירוקם של הסכמי ברטון-וודס כאל תהליך שסופו נגזר מראש. על פי מחקרים אלו, הסכמים אלו לא היו מסוגלים לתת תשובות לבעיות הכלכליות שעלו בשנות השישים ושהלכו והחריפו לקראת סוף העשור. על פי הגישה הרווחת, הסכמי ברטון-וודס סבלו מבעיות אימננטיות, ונסיונות שנעשו להצילם נועדו לכשלון מכיוון שנעשו על ידי אנשים שהיו שבויים בדוגמה שחייבה תיאום שערי מטבע. לחיזוק טענתם מביאים כמה וכמה חוקרים את דבריו של מילטון פרידמן, ש"כבר ב-1968" חזה את פירוק ההסכמים. בכוונת מאמר זה לטעון, שכלכלנים כפרידמן לא חזו את פירוקם של ההסכמים, אלא פעלו פוליטית למימוש "תחזיתם".
כיצד פעל מנגנון ברטון-וודס?
על פי ההסכמים הוקמה 'קרן המטבע הבינלאומית', וכל מדינה הפקידה בקרן סכום מסוים בהתאם לחלק שהוקצה לה (quota). דבר זה יצר לקרן רזרבות פיננסיות שנועדו לאפשר לה להלוות למדינות שנזקקו להלוואות על פי תנאים מסוימים. לדולר נקבע שער בסיס בזהב, וארה"ב התחייבה כלפי הממשלות האחרות להמיר דולרים לזהב על פי שער זה. לכל שאר המטבעות נקבע שער נקוב בדולרים, עם טווח גמישות של 1%. שינוי בשער המטבע יכול היה להתבצע רק אם התקיים חוסר איזון מהותי בין ערכו הנקוב לערכו הממשי. בכל מקרה על פי ההסכמים שינוי כזה יכול היה להתבצע רק בתיאום עם מוסדות קרן המטבע.
ההסכמים נועדו לאפשר לכל מדינה לנהל מדיניות במגמה של תעסוקה מלאה, מבלי לחשוש שהדבר יפגע בשערי המטבע שלה. לקרן המטבע הבינלאומית נועד תפקיד של גורם מייצב ומפתח בכלכלה העולמית, גם בשל היותה מקור להלוואות ולאיזון בין מדינות שנמצאות בעודף במאזן התשלומים שלהן למדינות שנמצאות בגירעון. במלים אחרות, ברקע הסכמי ברטון-וודס עמד הרעיון שהמדינות ויתרו למעשה על חלק מעצמאותן הריבונית, והעבירו חלק מסמכויותיהן לגוף בינלאומי מוסכם.
מיגבלותיו של המנגנון
אין ספק שיש צדק בטענה שעצם המגמה ליצור תאום משוכלל בין מדינות היתה ועודנה בעייתית. אדרבא, כבר ב-1944 התייצבו זה מול זה ג'ון מיינרד קיינס שעמד בראש המשלחת האנגלית והארי דקסטר וויט שעמד בראש זו האמריקנית. קיינס הציע כבסיס למערכת הפיננסית הבינלאומית את ה-bancor, מטבע עולמי שהיקף הפצתו בשוק העולמי אמור היה להיות פרי הכרעה של קרן המטבע הבינלאומית, שתפקידה על פי גישת קיינס היה להיות גורם קובע מדיניות ומנווט. וויט לעומתו הציע כבסיס את הזהב, מהלך שפירושו המעשי היה מתן עדיפות לדולר, והגבלת תפקיד קרן המטבע לתיווך בלבד. קיינס התנגד להצעתו של וויט משתי סיבות: האחת – הוא ראה בזהב גורם דפלציוני, והשניה – הוא ראה בעייתיות בכך שמטבע לאומי (הדולר) ישמש גם כמטבע בינלאומי. למרות שההסכמים עוצבו לבסוף על פי דרכו של וויט, קיינס תמך והגן עליהם בלהט בפני הפרלמנט הבריטי.
גם בהמשך הדרך נאלצו מנהיגיו של מנגנון ברטון-וודס להתמודד עם קשיים שהיו קשורים לתפקיד הכפול של ארה"ב בתוך המערכת – הן גורם על, שהמטבע שלו הוא העוגן של כל יתר המטבעות ושמשמש כמנהל המערכת הבינלאומית, והן מדינה בעלת אינטרסים משלה וצרכים כלכליים משלה. צריך לזכור כי תפקיד זה לא יועד לארה"ב מלכתחילה. בתוכניתו המקורית של קיינס היה אמור למלא את תפקיד זה גוף בינלאומי, שמשקף את האינטרסים של כל המדינות החברות בו. גם בהסכמים כפי שעוצבו לבסוף ברוחו של וויט, היה אמור תפקיד זה להיות נתון בידי קרן המטבע, אולם שנתיים בלבד לאחר יישום ההסכמים, כבר ב-1947, היא לא הייתה מסוגלת למלא אותו וארה"ב תפסה את תפקידה.
אמנם האמריקאים היו מחויבים להמיר דולרים לזהב בשער הקבוע רק כלפי ממשלות, אך משעה שנפתחו בשנות הששים שווקי הזהב בלונדון ובציריך, נזקקה ארה"ב להגן גם שם על שער הדולר, זאת משום שהבדלים גדולים בין מחירי הזהב בשוק הפתוח למחיר הזהב הרשמי היו מגבירים את חוסר היציבות של המערכת ומעודדים ספקולציות. במקביל, צרפת תחת דה-גול שלא ראה בעין יפה את הדומיננטיות הגיאו-פוליטית והכלכלית של ארה"ב, עשתה שימוש בפגיעות של הדולר בשווקי ההון על מנת לערער דומיננטיות זו. לעת הזאת - סוף 1967 ותחילת 1968 - היה נחוש הממשל האמריקני להגן על המערכת הבינלאומית ולכלכלה האמריקנית היה מספיק כוח כדי לשמור על הסכמי ברטון-וודס. אך השנים המכריעות לדיוננו הן השנים שבין 1968 ל-1973.
לקראת הכרעה: השנים 1968-1972
בסוף 1968 נבחר ניקסון לנשיאות ארה"ב, על רקע אינפלציה שנבעה ממלחמת וויטנאם ומתוכנית ה" Great Society" של לינדון ג'ונסון. אותה תקופה התאפיינו המשקים בגרמניה וביפן בצמיחה מהירה, דבר שהביא לחוסר התאמה הולך וגדל בין שערי המארק והין לבין הדולר. הפתרונות למצב זה היו: נקיטת מדיניות אנטי-איפלציוניסטית מצד ארה"ב או תיסוף בשעריהם של המארק והיין. כך או אחרת, על מנת לשמור על הסכמי ברטון-וודס נדרשה מדיניות מתואמת בין שלושת המדינות, אלא שלעת הזאת נשבו בארה"ב הרפובליקנית רוחות אחרות.
ניקסון היה מקורב בין השאר לקבוצת כלכלנים מאוניברסיטת שיקגו, קבוצה שמעמדה התחזק מאוד בשנים שלפני כן. הדמות הבולטת בקבוצה זו היה מילטון פרידמן שיעץ לניקסון במספר הזדמנויות והיתה לו השפעה רבה על האישים שתפסו עמדות מרכזיות בממשל. דמות בולטת נוספת בקבוצה היה ג'ורג' שולץ, מרצה בכיר לכלכלה באוניברסיטת שיקגו. שולץ כיהן כשר העבודה בשנים 1969-1970, כממונה על התקציב בשנים 1970-1972, ובמאי 1972 מונה לשר האוצר. ל"קבוצת פרידמן-שולץ" היתה עמדה חד משמעית כנגד הסדרי ברטון–וודס בפרט, ומערכת של שערי מטבע קבועים בכלל. הם תמכו במערכת של שערי מטבע חופשיים, שערכיהם נקבעים על ידי כוחות השוק, והביעו עמדתם במסגרת האקדמיה במהלכן של שנות הששים ועוד קודם לכן. גורמים ציבוריים כמו ניקסון שחברו ל'חבורת שיקגו' ידעו היטב מה הנדוניה שהתלוותה לחבירה זו.
ואמנם, את ניקסון ומימשלו הנחתה "מדיניות ההזנחה הנדיבה" ("benign neglect"), לפיה נמנעה ארה"ב מהתערבות בשווקי המטבע הבינלאומיים. ביטוי שיא למדיניות זו היה נאום שנשא ניקסון ב-15 לאוגוסט 1971, בו הכריז נשיא ארה"ב על הסרת מחוייבותה של ממשלתו להמיר דולרים לזהב. בכך נסתם הגולל על העיקרון היסודי ביותר של המערכת: משמעות ניתוק הקשר עם הזהב היתה שהתאמות השערים וקביעת רמת הנזילות העולמית תיעשה על פי קביעת ראשי קרן המטבע בהתאם לרמת הביקוש העולמית, עליה כאמור יכלו מעתה להשפיע גורמים פרטיים.
קבוצת ניקסון-פרידמן-שולץ לא פעלה בחלל פוליטי-כלכלי ריק. מוקד כוח כלכלי שעמד מולם היה ה-Federal Reserve ומוקד כוח מדיני היה שר החוץ קיסינג'ר. מן העבר השני של האוקיינוס תמכו ללא סייג בהמשך תפקוד הסכמי ברטון-וודס אנשי 'קרן המטבע הבינלאומית', שבראשה עמד בשנים האמורות פייר-פול שוויצר, כמו גם מרבית הבנקים המרכזיים באירופה בראשותו של אוטו אמינגר, נשיא הבונדסבנק הגרמני.
המאבק בין שוללי ההסכם לתומכיו היה גלוי לעין כל בועידה שהתקיימה בוושינגטון בדצמבר 1971, ושבסיומה נחתם 'הסכם הסמיתסוניאן' שבמרכזו היה ביטול בסיס הזהב. התחליף לעוגן הזהב אמור היה לבוא בדמות תיאום ונכונות הממשלות החתומות על ההסכם למעורבות בשוק המטבע בשביל לקיים הסדרי מטבע חדשים – אולם בדיוק נכונות זו היא שחסרה בצד האמריקאי. כבשנים הקודמות, לא הסתירו פרידמן ושולץ את התנגדותם החריפה לכל מערכת של תיאום, תוך שהם עמלים לעצב את 'הסכם הסמיתסוניאן' כך, שתישמר קדושת "הדולר חופשי". במלים אחרות, אותם כוחות שהובילו את מדיניות "ההזנחה הנדיבה" עד 1971, היו אלה שניצחו מעתה על מלאכת מדיניות ההתערבות – למעשה אי ההתערבות - בשוקי המטבע העולמיים.
פברואר-מרץ 1973: רגע ההכרעה
רק הגורמים האירופיים נותרו כעת מחוייבים להסכמים, אך גם ענין זה הגיע לקיצו עם המשבר הגדול של המערכת שהתרחש בפברואר 1973. הבונדסבנק הגרמני נדרש להוציא תוך פחות מעשרה ימים כ-6 מיליארד דולר במטרה להגן על הערכים החדשים של המארק. בנקודה זו באה לידי ביטוי ברור המחלוקת העמוקה בתוך ארה"ב בין שר האוצר לאנשי הפדרל רזרב. בעוד שהבנק האמריקאי המרכזי מכר מארקים בשווי 320 מיליון דולר, על מנת לסייע לבונדסבנק להגן על המארק, הצהיר שולץ על תמיכתו בניוד המטבע הגרמני, הצהרה שרוקנה מתוכן את התערבותו של הפדרל רזרב. בנקודה זאת כבר היה ברור "המשחק נגמר". ב-12 לפברואר הודיע שולץ על פיחות הדולר ב-10% ועל כך שלארה"ב אין כל כוונה להתערב בשווקי המט"ח, הכרזה שפירושה מבחינה בינלאומית היה הפעלת עוד לחץ לכיוון של הסרת כל המגבלות בשווקי המטבע.
במרץ 73', היו הין היפני, הפאונד הבריטי, הפרנק השוייצרי, הלירטה האיטלקית והדולר הקנדי ניידים, בעוד הבונדסבנק ממשיך לנסות להגן על המארק, זאת באמצעות רכישת מטבע בהיקף של 2.6 מיליארד דולר ביום אחד בלבד. אמינגר, נשיא הבונדסבנק נקט מדיניות זו חרף לחץ כבד שהפעיל כנגדו מילטון פרידמן לנייד את המארק. הסדרי המטבע הבינלאומיים התמוטטו והמערכת נהפכה למערכת כללית של שערי מטבע ניידים. ב-27 במרץ הוציאה קרן המטבע הצהרה כי "משטר של מטבעות ניידים יכול להיות יעיל בנסיבות מסוימות". למעשה סימנה הצהרה זו את סופם של הסדרי המטבע המתואמים.
קרן המטבע הבינלאומית - המהפך
קרן המטבע הבינלאומית עברה שינוי דרסטי בתפקידה. במשך כל השנים שבהם הסכמי ברטון-וודס היו בתוקף, שימשה הקרן בתפקידה המקורי כגוף המתווך והמתאם את המדיניות המוניטרית הבינלאומית. לאחר 1973, יזמו בנקאים מרכזיים כוולטר ריסטון, יו"ר הסיטיקורפ, שינוי בתפקידה. הבנקים הפרטיים הגדולים, בראשות הסיטיבנק, החלו להלוות את סכומי הכסף הגדולים שהצטברו אצלם למדינות במקום לחברות פרטיות. כאשר מדינות אלו עמדו בפני קשיים להחזיר את חובותיהן, יזם ריסטון את שינוי תפקידה של הקרן ל"למלווה של מוצא אחרון" למדינות אלו. במלים אחרות, תפקיד הקרן היה מעתה להגן על הבנקים המסחריים הפרטיים הגדולים, זאת ע"י הלוואת כספי ציבור למדינות עניות. קרן המטבע לא הסתפקה בצעדים כלכליים "טהורים", אלא הפכה לקובע בפועל של מדיניותן הכלכלית של המדינות הלוות: אלו נאלצו מעתה לנקוט מדיניות מוניטריסטית, שגרמה להם לשקוע למשברים כלכליים וחברתיים כרוניים, תוך ששכבות חברתיות צרות עושות מהמצב הון כלכלי ופוליטי ניכר.
כך הפכה קרן המטבע מגורם המוביל מדיניות של פיתוח ויציבות לגורם שהביא את מדינות העולם השלישי לשקוע בחובות ענק למערב, חובות ששיעבדו את המדינות הללו לחלוטין לאינטרסים של חברות ענק. מעתה גם הלכה והעמיקה השפעת האינטרס העסקי הפרטי של חברות אלו על קביעת המנהיגות הפוליטית במדינות האם שלהן- המדינות המתועשות.
המצב כיום ידוע ומוכר: סכומי עתק של הון ספקולטיבי נעים בשווקי המט"ח בשם "הגלובליזציה והכלכלה החופשית" ומסוגלים להפיל את רוב הכלכלות של 'העולם השלישי', כמו גם לרומם כל מועמד מתאים לשלטון 'בעולם הראשון'. המצב כיום המצב אותו ביקש קיינס למנוע בתוכניתו המקורית – מדינות העולם כולו, עניות כעשירות, משעבדות את מדיניותן הכלכלית הפנימית לצרכי שמירה על ערך המטבע שלהן, ולנקוט מדיניות מרסנת שפירושה אבטלה, מיתון וכרסום מתמשך בחברה החופשית.
סיכום
הקשיים והמשברים שנתנסו בהם הסכמי ברטון-וודס לא היו מהסוג שלא ניתן היה להתמודד עימם. כל זמן שהייתה קיימת נכונות במדינות המרכזיות בכלכלה העולמית לתאם את צעדיהן כדי להתמודד עם המשברים, החזיקו ההסכמים מעמד.
הדיון בגלובליזציה וכיווניה האפשריים חייב לקחת בחשבון את העובדה שב-12 שנותיו האחרונות (והקשות יותר!) של הסכם ברטון- וודס (1960-1972), היו שעורי הצמיחה של 7 המדינות המתועשות כפולים לעומת שעורי הצמיחה שלהן ב-17 השנים שלאחר מכן. בהתאם, עמדו שעורי האינפלציה והאבטלה בין השנים 1960-1972 על מחצית שעורם בשנים 1973-1990. המסקנה המתבקשת היא שאת הדיון בגלובליזציה המתאפיין 'במוזיקה' משיחית יש להחזיר לקרקע המציאות: ההתפתחויות הכלכליות-חברתיות ברבע האחרון 'של האלף הקודם', על מחיריו החברתיים הרחבים שנבעו ממדיניות כלכלית שהיטיבה עם מעטים, מחייבות את כל מי שמאמין בעולם הגון יותר, לשקול מחדש את היתרונות שבחזרה למערכת כלכלית בינלאומית מתואמת, שפויה ולכן אנושית יותר.
מאמר זה הופיע לראשונה בגיליון 36 של כתב העת "חברה".
מאמר זה נכתב במשותף על ידי ד"ר אודי מנור ויאיר רביב.
אני רק שאלה: האם אדריכלי ההסכמים, הסכמי ברטון-וודס, היו סוציאל-דמוקרטים? זה כדי לדעת אם ההסכמים טובים או רעים.
בהקשר של המאמר, מעניין לשאול היכן היו צמתי ההכרעה של ממשל בוש בעניין התרת המסחר החוזר במניות זבל. בעצם, האם ישנן הצעות חוק ממשיות בארה"ב לפיקוח הדוק על המערכת הבורסאית הכללית ושל הנדל"ן בפרט?
שלום אודי,
ראשית כל התייחסות לתגובות:
מיכה עצמו מעלה את העניין המהותי ביותר. ההסכם, שהתקבל כפשרה בין קווי מדיניות הביא לכינונה של חברה סוציאל דמוקרטית. מדינות מסוימות באירופה היו קרובות למדי בקווי המדיניות שלהם לתוכנית עשרת הסעיפים של המניפסט הקומוניסטי. תמיד חשוב לזכור שחלק גדול מתומכי ברטון וודס נחשבים עד היום כשמרנים, ריאקציונריים ושאר שמות תואר שמדביקים להם "חוקרי" המדינה וכדומה.
לגבי שאלתו של נמרוד:
(ואולי תבקש ממני מאמר על הנושא...)
מעבר לכך, אני מציע לך ללכת לקרוא את סטיגליץ או את ספרו המפורסם של קרוגמן. השניים הללו, פחות משהם נותנים כרוניקה של האירועים, מתארים את השינויים בחלו בתוך הספרה הכלכלית כתוצאה ממהלכים בספרה הפוליטית.
בכל מקרה, , העניין איננו רק רגולציה כמו שעיתים נוטים לחשוב. התקופה של קלינטון ובוש מאופיינת - לא בשונה מתקופות אחרות - במחלוקות בתוך האוצר והפדרל רזרב. ראה רוברט רובין ונוספים. לגבי כרוניקה של אירועים: אני מציע לך להבין את ההשלכות הדרסטיות של חוק גלס-סטיגל ושל חוק גראם בליילי. שני חוקים בעלי תוכן סותר.
לעניין המאמר של אודי:
אני הולך איתך חלק גדול מהמאמר. אני חושב שהדברים על גרמניה לא ממש מדויקים - אבל אני מניח לכך עכשיו.
אני לא מבין מדוע את מכנה את פירוק ברטון וודס, או, יותר נכון, את המציאות פוסט-ברטון וודס בתור "הפרטה". אין שום קשר בין המציאות שנוצרה לאחר ההסכם לתוכן הקונקרטי(!) של המושג "הפרטה". גם בכלכלה, כלומר בלימודי הכלכלה, מדברים על הפרטה כמושג ש"מגיח" לעולם שנים אחרי התקופה המדוברת.
אנא, בוא נתייחס להפרטה לא כתופעה שמלווה את האנושות מקדמת דנא, אלא כמדיניות.
אתה צודק לחלוטין כלפי תיאור ההיסטוגרפיה של ההסכם. הטיעון התיאיולוגי של "זה היה ברור מראש" והמלומדים שציינו בגאון "שההסכם הינו אנאטומיה של כשלון ידוע מראש" לקחו חלק חשוב בחיסולו.
אולם, צריך לזכור ולדעת - ורק בגלל שיום יבוא ומישהו ישוחח עם מומחה מונטריסט להסכמים - שהמציאות שנוצרה בסוף השישים והשבעים חייבה(!) שינוי בהסכם. אם צריך לדייק, הכללי התנהגות שההסכם קבע כבר לא התאימו למציאות הכלכלית שנוצרה במערב אירופה ובחלקים מאסיה. בלי להרחיב על הנושא כרגע - חלק מהמהלכים שהמליצו עליהם היו צריכים להינקט.
ועניין אחרון - שולץ'. נדחה את הדיון לפעם אחרת אולם לשים אותו בחבורת הפרדימניסטים דורש קצת הוכחות. בלי ליגע את הקוראים יותר מדי אזכיר ששולץ' היה מהמתנגדים של פישר כשליח האמריקאי לפרס בזמן תוכנית הייצוב של 85. יתר על כן, הוא התנגד לתמיכה שסטנלי כפה על ישראל - בעזרתו של פרס - ותמך במתן מענקים ללא ערבויות שהיו נחוצות.
על שולץ' יש עוד כמה דברים בכיוון הפוך לגמרי שאפשר לכתוב. הוא דמות מרכזית בפירוק ההסכם - אבל אני מבין אותו קצת שונה.
מעבר לכך,
נתראה בחג בקיבוץ.
כל טוב
אדם
http://gabykaminskyheb.blogspot.com/2006/11/blog-post_4555.html
תקראו
שאלה לי קצרה, ואשמח אם התשובה תוכל להישלח גם למייל שלי.
האם מיסוי מסוים של מט"חים לא ימנע את הספקולציות בהם בצורה יותר יעילה מהסכם ב"פ, שהתקשה להתמודד עם שינוי ריאלי בעוצמות של המטבעות השונים?
תודה תודה, מעניין מאוד המאמר והתגובות
